23 marca 2021 r. w Rzeczpospolitej w Tygodniku Rzecz o Prawie ukazał się mój artykuł „Bezprawne mandaty za pandemiczne protesty”. Wskazywałem w nim na brak przepisu zakazującego w stanie epidemii udziału w zgromadzeniach liczących powyżej pięciu osób. Wydawane przez ostatni rok rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii odnosiły się jedynie do organizowania zgromadzeń. Nie wprowadzono natomiast żadnych ograniczeń udziału w zgromadzeniach.
Z art. 57 Konstytucji RP wynika natomiast, że na konstytucyjną wolność zgromadzeń składają się dwa odrębne uprawnienia: uprawnienie do organizowania zgromadzeń oraz uprawnienie do uczestniczenia w nich (tak np. M. Florczak-Wątor w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019). Do 27 marca 2021 r. formalnie nie istniał przepis, który penalizowałby sam udział w zgromadzeniach, bez względu na liczbę jego uczestników. Osoby biorące udział w zgromadzeniu mogły ewentualnie naruszać inne przepisy porządkowe zawarte w rozporządzeniach (np. obowiązek zachowania dystansu lub zasłaniania ust i nosa). W konsekwencji policjanci, legitymując uczestników zgromadzeń a tym bardziej wystawiając im mandaty, działali bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Dopiero z dniem 27 marca 2021 r. zmieniono § 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., zakazując nie tylko organizowania ale również udziału w zgromadzeniach rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach, z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, albo decyzji, o której mowa w art. 26b ust. 1 tej ustawy, przy czym maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 5 a odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m.
Ustanowienie takiego zakazu oznacza jednak przekroczenie przez Radę Ministrów upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (zwanej dalej w skrócie „ustawą o chorobach zakaźnych”). Przepis ustawy upoważnia do wprowadzenia rozporządzeniem zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Nie stanowi więc podstawy prawnej wprowadzenia zakazu udziału w zgromadzeniach.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zakazujący rozszerzającej wykładni ustawowych ograniczeń wolności zgromadzeń. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Lublinie w postanowieniu z dnia 12 października 2018 r., I Acz 1145/18: „Skoro wolność zgromadzeń jest konstytucyjnie chroniona, to jakiekolwiek jej ograniczenia muszą być wprost w ustawie wyrażone i wykluczone są wszelkie interpretacje rozszerzające czy wnioskowanie przez analogię”. Na podstawie ustawowego upoważnienia do wprowadzenia zakazu organizowania zgromadzeń nie można więc ograniczyć wolności udziału w zgromadzeniu, tym bardziej w zgromadzeniu spontanicznym. Podsumowując, wobec braku przepisu rangi ustawowej upoważniającego do wprowadzenia zakazu uczestnictwa w zgromadzeniach ze względu na stan epidemii, udział w zgromadzeniu nie może być wykroczeniem z art. 54 Kodeksu wykroczeń, skoro przepis ten wyraźnie penalizuje naruszenie przepisów porządkowych wydanych z upoważnienia ustawy.
Niezależnie od tego, wprowadzane ograniczenia wolności zgromadzeń (zarówno organizowania i uczestnictwa) muszą mieścić się w konstytucyjnym standardzie. Wolność zgromadzeń jest jednym z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycznego w sferze podstawowych praw i wolności obywatelskich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., P 15/08).
W orzecznictwie wskazuje się, że wolność zgromadzeń gwarantuje członkom społeczności wpływ na władze publiczne i jest naturalną konsekwencją suwerenności narodu (wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2018 r., I Acz 1145/18). Wolność ta gwarantowana jest zarówno w Konstytucji RP (art. 57) jak i w prawie międzynarodowym (art. 11 Konwencji o Ochronnie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.). Wszelkie zatem ograniczenia wolności zgromadzeń muszą spełniać warunki niezbędności i proporcjonalności.
Odnosząc się do reguł wykładni systemowej, warto zauważyć, że prawodawca konstytucyjny w art. 233 Konstytucji RP dopuścił możliwość ograniczenia wolności zgromadzeń w stanie wojennym oraz stanie wyjątkowym (art. 233 ust. 1), wykluczając jednak taką możliwość w stanie klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3). Obowiązująca ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej przewiduje zakaz organizowania lub przeprowadzania imprez masowych (art. 21 ust. 1 pkt 14 ustawy), nie ograniczając jednak obywatelskiego prawa do zgromadzeń w żadnym z jego aspektów. W konsekwencji przepis ustawy o chorobach zakaźnych upoważniający do ustanowienia zakazu organizowania zgromadzeń uznać należy za niezgodny z Konstytucją RP.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., P 15/08 stwierdził, że zgromadzenia zorganizowanego z naruszeniem przepisów ustawy o zgromadzeniach (bez wymaganego zgłoszenia) nie można uznać za zakazane. Jeżeli zgromadzenie miało charakter pokojowy, nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ani porządku publicznego i nie zostało rozwiązane przez odpowiedni organ, udział w nim należy uznać za legalny. Oceny legalności należy bowiem dokonywać przede wszystkim na podstawie uprawnień wynikających z normy konstytucyjnej. Tym samym zgromadzenia o charakterze pokojowym organizowanego w stanie epidemii nie można uznać za zakazane bez względu na to czy zostało formalnie zgłoszone czy odbyło się bez zgłoszenia.
W doktrynie wskazuje się, że wolność uczestniczenia w zgromadzeniu obejmuje również wolność opuszczenia zgromadzenia i zaniechania udziału w nim. Z tej perspektywy jako bezprawne należy ocenić działania Policji polegających na zamykaniu uczestników legalnych zgromadzeń w tzw. „kotłach” i uniemożliwieniu im opuszczenia zgromadzenia. Działania takie mogą prowadzić do naruszenia przepisów sanitarnych dotyczących zachowania dystansu a tym samym powodować zwiększenie zagrożenia epidemicznego.
Reasumując: zarówno przed 27 marca 2021 r. jak i po tej dacie udział w zgromadzeniach przekraczających 5 osób nie stanowi wykroczenia.
